自1980年至2020年，中央西藏工作座談會(huì)已經(jīng)召開了七次，同步涵蓋了西藏改革開放以來(lái)的四十年。類似由中央召集（第一、第二次由中央書記處召開，自第三次始由中共中央、國(guó)務(wù)院召開）、以某一區(qū)域工作為主題的大型會(huì)議帶有連貫性地召開，這在中國(guó)的政治生活中是不多見(jiàn)的。中央西藏工作座談會(huì)是中國(guó)在現(xiàn)有國(guó)家政治結(jié)構(gòu)中逐漸發(fā)展形成的一種地方治理機(jī)制。這種機(jī)制具有動(dòng)態(tài)、增量、靈活等特點(diǎn)，是國(guó)家對(duì)西藏這一邊疆民族區(qū)域的地方治理中形成的一種極具特色的機(jī)制。

　　在40年的發(fā)展中，中央西藏工作座談會(huì)本身經(jīng)歷了一個(gè)從“會(huì)議”到“機(jī)制”的形成過(guò)程，其目標(biāo)設(shè)置從單一到多元，其決策過(guò)程從粗疏到科學(xué)，其關(guān)涉內(nèi)容從簡(jiǎn)單到精致。

　　中華人民共和國(guó)成立后，對(duì)邊疆民族地區(qū)特殊的社會(huì)形態(tài)、社會(huì)結(jié)構(gòu)和政權(quán)形式進(jìn)行了全面的整合改造，實(shí)現(xiàn)了國(guó)家政治制度的統(tǒng)一，提升國(guó)家的政治統(tǒng)一性，從而為國(guó)家的統(tǒng)一和民族的團(tuán)結(jié)奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。通過(guò)全面的整合改造，新中國(guó)最終形成了單一制國(guó)家下民族區(qū)域自治的國(guó)家建構(gòu)。

　　邊疆民族地區(qū)在民族區(qū)域自治制度的規(guī)范下整合到統(tǒng)一的國(guó)家結(jié)構(gòu)之中，并在其他制度的佐配下進(jìn)行治理，對(duì)于國(guó)家統(tǒng)一、民族團(tuán)結(jié)和各地區(qū)同步發(fā)展具有重大意義。中國(guó)的民族區(qū)域自治在中央與自治地方的分權(quán)制度安排上是“自上而下，中央主導(dǎo)”的結(jié)構(gòu)，是一種“在國(guó)家指導(dǎo)下”的自治制度，體現(xiàn)了“國(guó)家意志”與“國(guó)家意愿”。國(guó)家強(qiáng)調(diào)以法律和行政手段將這一制度“行政化”，使其成為國(guó)家行政管理的一部分。通過(guò)召開中央西藏工作座談會(huì)的方式，中央在現(xiàn)有制度構(gòu)建之外發(fā)展出靈活的治理機(jī)制。

　　中央西藏工作座談會(huì)的召開，一個(gè)主要的治理思路就是嘗試著在不變更基本體制的原則下，通過(guò)發(fā)展輔助性區(qū)域治理機(jī)制，使西藏形成一條適應(yīng)地方實(shí)際的發(fā)展道路。

　　第一次座談會(huì)提出的“八項(xiàng)方針”中，明確了“根據(jù)那里（西藏）的自然條件、民族特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、各族人民的思想覺(jué)悟和生活狀況，制定有關(guān)工作的方針、任務(wù)和政策”。這一治理思路，事實(shí)上就是嘗試著解決統(tǒng)一性與西藏地方特殊性的矛盾。

　　第二次座談會(huì)又總結(jié)了西藏的“四個(gè)特殊性”，采取特殊政策和靈活措施。兩次會(huì)議的召開，對(duì)西藏經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的模式進(jìn)行了一些有益的探索。

　　隨著西藏社會(huì)政治發(fā)展中出現(xiàn)的新情況、新趨向，第三、第四、第五次座談會(huì)更強(qiáng)化了從全局視野中認(rèn)識(shí)西藏實(shí)際、從國(guó)家整體戰(zhàn)略中探索西藏治理問(wèn)題。第三次座談會(huì)強(qiáng)調(diào)“從戰(zhàn)略全局的高度充分認(rèn)識(shí)西藏工作的重要性”，強(qiáng)調(diào)做好西藏工作的一條基本原則就是“把中央的大政方針與西藏具體實(shí)際結(jié)合起來(lái)，要從國(guó)家的大局和西藏的實(shí)際出發(fā)”。具體工作中，則明確了西藏和祖國(guó)內(nèi)地“框架一致、體制銜接”的改革思路，正式提出在西藏建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革目標(biāo)。

　　第四次座談會(huì)則把西藏工作放置于“四個(gè)事關(guān)”的高度——事關(guān)西部大開發(fā)戰(zhàn)略的實(shí)施，事關(guān)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定，事關(guān)祖國(guó)統(tǒng)一和安全，事關(guān)國(guó)家形象和國(guó)際斗爭(zhēng)。

　　第五次座談會(huì)將“三個(gè)堅(jiān)持”（堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、堅(jiān)持社會(huì)主義制度、堅(jiān)持民族區(qū)域自治制度）進(jìn)行了擴(kuò)展，增加了“堅(jiān)持走有中國(guó)特色、西藏特點(diǎn)的發(fā)展路子”的內(nèi)容。

　　考察上述表述，自第三次座談會(huì)始，中央開始從國(guó)家視角看待西藏工作，不但把西藏工作與國(guó)家事務(wù)聯(lián)系起來(lái)，而且把西藏工作嵌入到國(guó)家工作的整體結(jié)構(gòu)之中。這是一個(gè)很大的變化，預(yù)示著中央西藏工作座談會(huì)成為國(guó)家層面的、針對(duì)邊疆民族自治區(qū)域的地方治理模式。

　　作為治理模式，中央西藏工作座談會(huì)自身有一個(gè)機(jī)制的不斷發(fā)展完善的過(guò)程。

　　第一、第二次座談會(huì)的治理主題是發(fā)展，通過(guò)打破舊的體制障礙并輔之以強(qiáng)大的財(cái)政供給，以達(dá)到發(fā)展經(jīng)濟(jì)的目的。第三次座談會(huì)的治理主題擴(kuò)展為“發(fā)展和穩(wěn)定”兩個(gè)方面。

　　中央西藏工作座談會(huì)中的發(fā)展主題是多層面的，既強(qiáng)調(diào)宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，也注重個(gè)體生活水平的提高。在宏觀經(jīng)濟(jì)方面，第一、二次座談會(huì)強(qiáng)調(diào)打破體制障礙，通過(guò)財(cái)政支持和特殊政策支持來(lái)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；第三次座談會(huì)則通過(guò)體制銜接，確立了發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的目標(biāo)，第四次座談會(huì)提出了西藏跨越式發(fā)展，第五次座談會(huì)強(qiáng)調(diào)了“中國(guó)特色、西藏特點(diǎn)”的發(fā)展要求。梳理五次中央西藏工作座談會(huì)在宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的治理思路，可以發(fā)現(xiàn)，其基本走向是由“破”到“立”，與國(guó)家改革開放的歷程總體上是一致的。為了保持破立轉(zhuǎn)換的平衡過(guò)渡和跟進(jìn)發(fā)展，中央提供了大量的政策支持，并適當(dāng)?shù)卣疹櫫宋鞑氐奶攸c(diǎn)。

　　在個(gè)體生活水平的提高方面，第一、二次座談會(huì)主要是從稅費(fèi)減免方面減負(fù)、以政策調(diào)整（兩個(gè)長(zhǎng)期不變）增強(qiáng)群眾積極性來(lái)提高群眾生活水平；第三次座談會(huì)之后，則側(cè)重于在制度供給，如建立和完善教育、醫(yī)療、社會(huì)保障等方面的制度，通過(guò)增強(qiáng)社會(huì)個(gè)體素質(zhì)（教育、醫(yī)療等）、改善生存環(huán)境（發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施）以改善和提高社會(huì)個(gè)體的生活質(zhì)量。前后比較，后者已不僅僅是“提高個(gè)體生活水平”，而是一種社會(huì)發(fā)展的全面推進(jìn)。

　　黨的十八大之后，2015年召開了中央第六次西藏工作座談會(huì)。在這次會(huì)議上，新一屆黨中央把維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)作為西藏工作的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)，是習(xí)近平總書記根據(jù)西藏反分裂斗爭(zhēng)具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、尖銳性作出的重大戰(zhàn)略判斷，是從全國(guó)大局角度作出的重大戰(zhàn)略判斷。看準(zhǔn)這個(gè)著眼點(diǎn)、抓住這個(gè)著力點(diǎn)，體現(xiàn)了習(xí)近平總書記指導(dǎo)西藏工作重點(diǎn)更明確、聚焦更準(zhǔn)確，高屋建瓴、精準(zhǔn)到位，抓住了西藏工作的特點(diǎn)和重點(diǎn)。

　　在認(rèn)識(shí)和處理發(fā)展與穩(wěn)定的關(guān)系。第六次座談會(huì)把改善民生、凝聚人心作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。發(fā)展必須有利于社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安，發(fā)展的戰(zhàn)略和思路要著眼于實(shí)現(xiàn)社會(huì)穩(wěn)定和長(zhǎng)治久安。社會(huì)穩(wěn)定中的短板弱項(xiàng)就是發(fā)展的問(wèn)題導(dǎo)向，要把有限資源優(yōu)先用于解決社會(huì)穩(wěn)定遇到的困難和問(wèn)題。發(fā)展的過(guò)程和成果就是穩(wěn)定的基礎(chǔ)和保障，越穩(wěn)定越發(fā)展、越發(fā)展越穩(wěn)定，發(fā)展和穩(wěn)定有機(jī)結(jié)合、良性互動(dòng)、相輔相成。

　　剛剛結(jié)束的中央第七次西藏工作座談會(huì)，是黨的十九大以來(lái)的第一次西藏工作座談會(huì)，在西藏工作的時(shí)代特征、治藏方略、思想教育、邊防工作、生態(tài)保護(hù)等方面有所發(fā)展和完善。

　　1.明確提出“新時(shí)代黨的治藏方略”的概念。新時(shí)代黨的治藏方略是做好西藏工作的根本遵循，必須長(zhǎng)期堅(jiān)持、全面落實(shí)。

　　2.治藏方略由“六個(gè)必須”或拆分或擴(kuò)充為“十個(gè)必須”。1）必須堅(jiān)持中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)、中國(guó)特色社會(huì)主義制度、民族區(qū)域自治制度；2）必須堅(jiān)持治國(guó)必治邊、治邊先穩(wěn)藏的戰(zhàn)略思想；3）必須把維護(hù)祖國(guó)統(tǒng)一、加強(qiáng)民族團(tuán)結(jié)作為西藏工作的著眼點(diǎn)和著力點(diǎn)；4）必須堅(jiān)持依法治藏、富民興藏、長(zhǎng)期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)的重要原則；5）必須統(tǒng)籌國(guó)內(nèi)國(guó)際兩個(gè)大局；6）必須把改善民生、凝聚人心作為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)；7）必須促進(jìn)各民族交往交流交融；8）必須堅(jiān)持我國(guó)宗教中國(guó)化方向、依法管理宗教事務(wù)；9）必須堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一；10）必須加強(qiáng)黨的建設(shè)特別是政治建設(shè)。

　　在第六次座談會(huì)上，“必須堅(jiān)持治國(guó)必治邊、治邊先穩(wěn)藏”的戰(zhàn)略思想，“堅(jiān)持依法治藏、富民興藏、長(zhǎng)期建藏、凝聚人心、夯實(shí)基礎(chǔ)”的重要原則，兩條合二為一；第七次座談會(huì)上，將“戰(zhàn)略思想”和“工作原則”拆分成兩個(gè)必須，目標(biāo)更加明確，邏輯更為清晰。此外，新增加的第7和第8條，分別是習(xí)近平總書記在中央民族工作座談會(huì)和全國(guó)宗教工作座談會(huì)重要講話精神的精髓，實(shí)際上是重申了在西藏繼續(xù)貫徹和執(zhí)行中央民族工作和宗教工作座談會(huì)的必要性和緊迫性。第10條，把原來(lái)“加強(qiáng)各級(jí)黨組織和干部人才隊(duì)伍建設(shè)”改為“加強(qiáng)黨的建設(shè)，特別是政治建設(shè)”，突顯了政治建設(shè)的重要性。

　　新時(shí)代黨的治藏方略，相比于第六次座談會(huì)的治藏方略，更加細(xì)化，具有鮮明的時(shí)代特征，是在總結(jié)中國(guó)歷代邊疆治理經(jīng)驗(yàn)，特別是當(dāng)代中國(guó)西藏治理經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，立足于國(guó)際國(guó)內(nèi)形勢(shì)、黨和國(guó)家戰(zhàn)略全局的新部署，是對(duì)黨的治藏思想的繼承、發(fā)展和創(chuàng)新，充分彰顯了黨和國(guó)家治藏方略的日臻成熟和豐富升華，是新時(shí)代做好西藏工作的總綱領(lǐng)。

　　3.在思想政治教育、民族團(tuán)結(jié)、歷史研究、文博事業(yè)方面，著重提出和強(qiáng)調(diào)了針對(duì)性較強(qiáng)的四個(gè)方面的內(nèi)容，為新時(shí)代西藏自治區(qū)以及四川、云南、甘肅、青海涉藏工作中的教育、文化、藏學(xué)研究等事業(yè)指明了方向。

　　1）培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀，不斷增強(qiáng)各族群眾對(duì)偉大祖國(guó)、中華民族、中華文化、中國(guó)共產(chǎn)黨、中國(guó)特色社會(huì)主義的認(rèn)同。

　　2）挖掘、整理、宣傳西藏自古以來(lái)各民族交往交流交融的歷史事實(shí)，引導(dǎo)各族群眾看到民族的走向和未來(lái)，深刻認(rèn)識(shí)到中華民族是命運(yùn)共同體，促進(jìn)各民族交往交流交融。

　　3）深入開展黨史、新中國(guó)史、改革開放史、社會(huì)主義發(fā)展史教育，深入開展西藏地方和祖國(guó)關(guān)系史教育，引導(dǎo)各族群眾樹立正確的國(guó)家觀、歷史觀、民族觀、文化觀、宗教觀。

　　4）重視加強(qiáng)學(xué)校思想政治教育，把愛(ài)國(guó)主義精神貫穿各級(jí)各類學(xué)校教育全過(guò)程，把愛(ài)我中華的種子埋入每個(gè)青少年的心靈深處。

　　4.突出了邊防鞏固和邊境安全。

　　這是習(xí)近平總書記“治國(guó)必治邊，治邊先穩(wěn)藏”重要戰(zhàn)略思想的具體化和延伸。第六次座談會(huì)上的“四個(gè)確保”，在第七次座談會(huì)上有所調(diào)整，保留了兩條，新增了兩條，其中新增的一條為“確保邊防鞏固和邊境安全”。習(xí)近平總書記明確提出要加強(qiáng)邊境地區(qū)建設(shè)，采取特殊支持政策，幫助邊境群眾改善生產(chǎn)生活條件、解決后顧之憂。

　　5.確立了“建設(shè)團(tuán)結(jié)富裕文明和諧美麗的社會(huì)主義現(xiàn)代化新西藏”的目標(biāo)。過(guò)去我們常常講的是“建設(shè)社會(huì)主義新西藏”，新西藏前面加了“現(xiàn)代化”，體現(xiàn)了我們黨在西藏進(jìn)行現(xiàn)代化建設(shè)的步伐、進(jìn)程和目標(biāo)的堅(jiān)定性和持續(xù)性。團(tuán)結(jié)、富裕、文明、和諧、美麗強(qiáng)調(diào)和突出了現(xiàn)代化建設(shè)的五個(gè)不可或缺的標(biāo)準(zhǔn)。

　　6.首次提出“必須堅(jiān)持生態(tài)保護(hù)第一”，突出了西藏生態(tài)文明建設(shè)的地位。第六次座談會(huì)中，生態(tài)保護(hù)是放在“四個(gè)確?！敝校硎鰹椤按_保生態(tài)良好”。第七次座談會(huì)上，除了仍然保留在“四個(gè)確?！敝?，單獨(dú)又把它列為“十個(gè)必須”的治藏方略之中。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要牢固樹立綠水青山就是金山銀山的理念，堅(jiān)持對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)、對(duì)世界負(fù)責(zé)的態(tài)度，把生態(tài)文明建設(shè)擺在更加突出的位置，守護(hù)好高原的生靈草木、萬(wàn)水千山，把青藏高原打造成為全國(guó)乃至國(guó)際生態(tài)文明高地。（中國(guó)西藏網(wǎng) 特約撰稿/王小彬 作者系西藏民族大學(xué)特聘教授、中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）社會(huì)和生態(tài)文明教研部民族和宗教教研室教授）