通過(guò)縣域治理觀察“中國(guó)之治”

　　近年，“中國(guó)之治”成為社會(huì)各界使用的高頻詞。“中國(guó)之治”內(nèi)涵廣泛，既包括中國(guó)在長(zhǎng)期歷史過(guò)程中漸進(jìn)形成的治理體制、治理機(jī)制，又涵蓋民眾在治理實(shí)踐中積累的治理智慧以及展現(xiàn)的治理效能等。制度優(yōu)勢(shì)如何轉(zhuǎn)化為治理效能，是“中國(guó)之治”的一個(gè)重要命題，也是中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的一個(gè)重大理論與實(shí)踐問(wèn)題。長(zhǎng)期以來(lái)，我們研究團(tuán)隊(duì)一直致力于通過(guò)深入基層社會(huì)開(kāi)展田野調(diào)查去發(fā)掘“中國(guó)之治”的底層邏輯。筆者最近完成的一項(xiàng)研究，就是通過(guò)縣域治理觀察“中國(guó)之治”。

　　在縣域治理領(lǐng)域，制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的命題實(shí)質(zhì)上是如何實(shí)現(xiàn)縣域治理體制與基層社會(huì)的有效銜接，進(jìn)而推動(dòng)治理資源與治理事務(wù)、制度供給和群眾需求的精準(zhǔn)匹配。我們調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，在縣域治理中，多地已涌現(xiàn)出一些重要的經(jīng)驗(yàn)做法。

　　首先，從持續(xù)程度來(lái)看，可分為臨時(shí)性的機(jī)制創(chuàng)新和常態(tài)化的機(jī)制創(chuàng)新。所謂臨時(shí)性的機(jī)制創(chuàng)新，就是這類(lèi)機(jī)制創(chuàng)新是為了完成一些即時(shí)性的工作，如果這些任務(wù)完成，相關(guān)組織就宣告解散。比如在一些重大項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，地方政府一般會(huì)成立工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由相關(guān)黨政領(lǐng)導(dǎo)牽頭，多個(gè)部門(mén)的負(fù)責(zé)人參與。所謂常態(tài)化的機(jī)制創(chuàng)新，是指這類(lèi)機(jī)制創(chuàng)新旨在重組人員等資源。比如，在湖南某鎮(zhèn)的“片線結(jié)合”制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作劃分為三大類(lèi)，包括業(yè)務(wù)工作線、重點(diǎn)工作線和駐點(diǎn)線，對(duì)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作人員實(shí)行“混編混崗”。該項(xiàng)制度自2010年左右實(shí)行后延續(xù)至今?！　?/p>

　　其次，從動(dòng)力來(lái)看，可以分為壓力型的機(jī)制創(chuàng)新和包干型的機(jī)制創(chuàng)新。前者由黨委政府直接推動(dòng)，后者則是上級(jí)給下級(jí)一定的收益承諾，下級(jí)在完成所安排任務(wù)后獲得收益。比如，在上述“片線結(jié)合”機(jī)制創(chuàng)新中，各分片干部完成本片工作，各重點(diǎn)工作線干部完成各自線上工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就可以為各片線提供一定額度的工作經(jīng)費(fèi)。工作經(jīng)費(fèi)可由各片線負(fù)責(zé)人在符合相關(guān)制度規(guī)范的前提下自主支配。

　　再次，從載體來(lái)看，可以分為實(shí)體化的機(jī)制創(chuàng)新和虛體化的機(jī)制創(chuàng)新。實(shí)體化的機(jī)制創(chuàng)新，是指機(jī)制創(chuàng)新既有相應(yīng)的制度安排，又有相應(yīng)的組織載體（比如辦公場(chǎng)所）等。這方面的典型代表是山東的鄉(xiāng)鎮(zhèn)“管理區(qū)”制度?！肮芾韰^(qū)”介于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與行政村之間。它有專(zhuān)職工作人員，也有獨(dú)立的辦公場(chǎng)地，對(duì)下轄各個(gè)行政村具有管理權(quán)。虛體化的機(jī)制創(chuàng)新，是指機(jī)制創(chuàng)新僅有相應(yīng)的制度安排，但并未建立與之相關(guān)的實(shí)體化組織等載體，比如浙江的“聯(lián)村干部”制度。所謂“聯(lián)村干部”制度，是指基層政權(quán)按照一定的原則將干部分派到某個(gè)村莊，負(fù)責(zé)督促、協(xié)調(diào)村莊落實(shí)各項(xiàng)行政工作的一項(xiàng)制度安排。

　　上述經(jīng)驗(yàn)做法對(duì)于激發(fā)基層干部潛能、促進(jìn)縣域治理體制有效運(yùn)轉(zhuǎn)具有重要意義。同時(shí)，理順縣域治理體制與機(jī)制之間的關(guān)系，有助于縣域治理體制更好地對(duì)接基層社會(huì)，形成更強(qiáng)的適應(yīng)性治理能力，從而有效回應(yīng)基層社會(huì)需求。實(shí)踐證明，能夠因地制宜進(jìn)行治理機(jī)制創(chuàng)新的地方，縣域治理體制均表現(xiàn)出較強(qiáng)的適應(yīng)能力，治理成效更為顯著。

　　總之，中國(guó)作為一個(gè)非均衡發(fā)展的大國(guó)，縣域治理需要兼顧各個(gè)地方的特殊性、區(qū)域的非均衡性。只有因地制宜地進(jìn)行機(jī)制創(chuàng)新，才能使縣域治理產(chǎn)生更高效能，如此，縣域黨委政府才能更好地發(fā)揮其在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略、實(shí)現(xiàn)“中國(guó)之治”過(guò)程中的作用。（作者是華中師范大學(xué)中國(guó)農(nóng)村研究院教授）